Zu billig, um ignoriert zu werden – WHO hilft Ländern bei der Reduzierung alkoholbedingter Schäden durch Steuer- und Preispolitik

Bild von Stefan Schweihofer bei Pixabay

In vielen europäischen Ländern ist Alkohol heute günstiger als noch vor zwei Jahrzehnten, und die Menschen bezahlen dafür mit ihrer Gesundheit. Die europäische Region der Weltgesundheitsorganisation (WHO) verzeichnet weiterhin den weltweit höchsten Pro-Kopf-Alkoholkonsum mit verheerenden Folgen für die öffentliche Gesundheit. Von Krebserkrankungen und Lebererkrankungen bis hin zu Verkehrsunfällen und vorzeitigen Todesfällen trägt Alkohol erheblich zur Krankheitslast in der Region bei. Den Regierungen steht jedoch ein wirksames Instrument zur Verfügung: die Besteuerung.

Um Länder bei der Gestaltung wirksamerer Alkoholpreispolitik zu unterstützen, hat die WHO/Europa zwei neue Ressourcen veröffentlicht. Die erste ist ein umfassender Bericht über die Alkoholbesteuerung in der Europäischen Region der WHO, der einen tiefen Einblick gibt, wie Länder Steuern zur Schadensminderung einsetzen – oder auch nicht. Die zweite ist ein praktisches Instrumentarium für Gesundheitsministerien und andere politische Entscheidungsträger*innen, das die Alkoholsteuerpolitik entmystifizieren und klare, umsetzbare Leitlinien für die Umsetzung liefern soll.

Das Problem: steigende Erschwinglichkeit und langsame Reaktion der Politik

Der neue Bericht der WHO/Europa zeigt wesentliche Lücken in der aktuellen Alkoholsteuerpolitik auf. Im Jahr 2022 erhoben nur 29 der 53 Mitgliedstaaten irgendeine Form von Verbrauchsteuer auf Wein, sodass ein erheblicher Teil des Alkoholkonsums nicht besteuert wurde. Dies ist größtenteils auf die Alkoholsteuerrichtlinie der Europäischen Union (EU) zurückzuführen, die zuletzt 1992 aktualisiert wurde und nach wie vor einen Mindeststeuersatz von null Prozent für Wein zulässt.

Während die meisten Länder der Region alkoholgehaltabhängige Verbrauchsteuern auf Bier und Spirituosen erheben (63 % beziehungsweise 90 %), tun dies nur zwei Länder für Wein. Insgesamt machen die Verbrauchsteuern durchschnittlich 37 % des Preises für Spirituosen, 16 % des Preises für Bier und nur 14 % des Preises für Wein aus – Zahlen, die in der EU noch weiter sinken, wo die Steuern auf Wein im Durchschnitt nur 4 % betragen.

Eine niedrige Steuerpolitik macht Alkohol im Laufe der Zeit deutlich erschwinglicher, insbesondere in Ländern mit höherem Einkommen. Der Bericht zeigt, dass die Menschen in den EU-Ländern heute mit ihrem Einkommen 46 % mehr Bier, 76 % mehr Wein und 37 % mehr Spirituosen kaufen können als im regionalen Durchschnitt. Wein bleibt mit nur 1,13 Internationalen Dollar pro 10 Gramm reinem Alkohol die günstigste Form von Alkohol – in der EU sogar noch weniger, nämlich 0,77 Internationale Dollar.

Warum Alkohol besteuern? Ein Moment der Finanzbildung

Das WHO-Toolkit hilft dabei, die wirtschaftliche Logik hinter der Alkoholbesteuerung zu entmystifizieren.

• Die Erschwinglichkeit ist ein wichtiger Faktor – wenn Alkohol aufgrund höherer Einkommen leichter erschwinglich wird, steigt wahrscheinlich auch der Alkoholkonsum, was wiederum zu Schäden führt.
• Allgemeine Steuern wie die Mehrwertsteuer werden in der Regel einheitlich auf eine Vielzahl von Waren und Dienstleistungen erhoben. Diese Steuern können zwar die Gesamtkosten von Alkohol erhöhen, sie wirken jedoch nicht wesentlich abschreckend auf den Alkoholkonsum, da sie die Alkoholpreise im Vergleich zu anderen Waren und Dienstleistungen nicht beeinflussen. Ihr Hauptzweck besteht nicht darin, das Verbraucherverhalten zu beeinflussen, sondern vielmehr darin, öffentliche Dienstleistungen zu finanzieren.
• Verbrauchsteuern werden auf die Herstellung, den Vertrieb oder den Verkauf bestimmter Produkte wie Tabak oder alkoholische Getränke erhoben, die für die Einzelnen und die Gesellschaft schädlich sind, und können zum Ausgleich dieser Folgen festgesetzt werden. Sie können spezifisch (basierend auf dem Ethanolgehalt oder dem Gesamtvolumen des Getränks) oder ad valorem (basierend auf dem Preis des Getränks) sein und beide können im Laufe der Zeit angepasst werden. Verbrauchsteuern auf den Alkoholgehalt gelten als das kosteneffizienteste Instrument der Regierung zur Erreichung von Zielen im Bereich der öffentlichen Gesundheit.
• Neben der Besteuerung kann eine Mindestpreisregelung dafür sorgen, dass der billigste und stärkste Alkohol nicht zu Tiefstpreisen verkauft wird.

Niedrige Preise bedeuten einen höheren Konsum, insbesondere unter jungen Menschen und starken Alkoholkonsument*innen, doch viele Regierungen zögern zu handeln, weil sie sich Sorgen über mangelnde öffentliche Unterstützung oder einen möglichen Anstieg des nicht erfassten Alkoholkonsums machen. Der WHO/Europa-Bericht findet jedoch keinen direkten Zusammenhang zwischen höheren Steuern und dem nicht erfassten Alkoholkonsum. Mit geeigneten Schutzmaßnahmen wie einer verbesserten Überwachung und modernen Nachverfolgungssystemen können Länder illegale Märkte verhindern und gleichzeitig von den Vorteilen höherer Steuern profitieren.

Wichtig ist, dass es bei der Besteuerung von Alkohol nicht nur um Gesundheit geht, sondern auch um Einnahmen und Reinvestitionen. Da die Nachfrage nach Alkohol relativ unelastisch ist, führt eine Steuererhöhung in der Regel zu höheren Staatseinnahmen, selbst wenn der Konsum zurückgeht. Diese Mittel können für Gesundheitsprogramme oder soziale Dienste verwendet werden, wodurch die Rendite der Investition maximiert wird. Das neue WHO-Toolkit bietet einfache Anleitungen dazu anhand von Beispielen aus Ländern, die Alkoholsteuern erfolgreich eingeführt oder ausgeweitet haben.

Vorreiterländer – und die Lehren, die wir daraus ziehen können

Fallstudien in dem Bericht zeigen, was möglich ist. In Georgien, Deutschland und Portugal führten zwei simulierte Steuerszenarien – eines mit einer Erhöhung der Einzelhandelspreise um 10 % und eines mit einer Erhöhung des Steueranteils um 10 Prozentpunkte – zu einem Rückgang des nationalen Konsums um 4,0 bis 8,5 % und zu einer Senkung der Sterblichkeit um bis zu 2,5 %. Diese Gewinne berücksichtigen noch nicht einmal die langfristige Verringerung alkoholbedingter Krebserkrankungen und anderer chronischer Erkrankungen.

Die skandinavischen Länder (Finnland, Island, Norwegen, Schweden und die Färöer-Inseln) liefern mit ihren staatlichen Alkoholmonopolen, die sowohl die Preise als auch den Zugang regulieren, ebenfalls überzeugende Beispiele aus der Praxis. Diese Systeme haben dazu beigetragen, höhere Preise aufrechtzuerhalten und die Schäden zu verringern. Ein weiteres gutes Beispiel ist Litauen, wo nach einer erheblichen Erhöhung der Alkoholsteuer im Jahr 2017 der Pro-Kopf-Alkoholkonsum im Vergleich zum Vorjahr um 7 % zurückging, während die Einnahmen aus der Alkoholsteuer um 27 % stiegen.

Zeit zum Handeln

Die Besteuerung von Alkohol ist eine der wirksamsten Maßnahmen der WHO zur Prävention nichtübertragbarer Krankheiten, wird jedoch auch am wenigsten genutzt. Selbst moderate Steuererhöhungen können den Konsum senken, Leben retten und gleichzeitig die öffentlichen Haushalte entlasten. Trotz der vorliegenden Erkenntnisse und internationalen Verpflichtungen, darunter der Globale Aktionsplan der WHO zur Verringerung des Alkoholkonsums 2022 –⁠ 2030 und der Europäische Plan zur Krebsbekämpfung, kommen politische Veränderungen nur langsam voran. Die veraltete EU-Richtlinie wurde bislang nicht reformiert.

Wir wissen, was funktioniert. Die Alkoholbesteuerung steht auf der Liste der WHO/Europa für schnelle Lösungen – wirksame Maßnahmen, die kostengünstig umzusetzen sind und innerhalb von fünf Jahren Ergebnisse liefern. Die Alkoholbesteuerung ist ein einzelnes politisches Instrument, das Schäden verringert, Einnahmen erhöht und die gesundheitliche Chancengleichheit fördert«, sagte Dr. Carina Ferreira-Borges, Regionalberaterin für Alkohol, illegale Drogen und Gesundheit im Strafvollzug bei der WHO/Europa. »Mit diesen neuen Instrumenten können die Länder entschlossen handeln und künftige Generationen vor Schäden schützen.«

Angesichts der steigenden Gesundheitskosten und der zunehmenden Belastung durch nichtübertragbare Krankheiten bietet die Alkoholbesteuerung eine seltene Chance: eine Politik, die sich bezahlt macht und gleichzeitig Leben rettet. Im Vorfeld der 4. Hochrangigen Tagung der Generalversammlung der Vereinten Nationen zur Prävention und Bekämpfung nichtübertragbarer Krankheiten im Jahr 2025 müssen die WHO/Europa und ihre Mitgliedstaaten jede Woche nutzen, um die international vereinbarten Ziele für nachhaltige Entwicklung im Bereich nichtübertragbarer Krankheiten zu erreichen und damit Leben zu retten.

Die Instrumente sind vorhanden – was fehlt, ist der politische Wille, sie einzusetzen.